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Puntos clave
- Crisis regulatoria: 31,000 mineros del REINFO enfrentan limbo legal con vencimiento de plazo
- Impacto Perú: Fracaso legislativo de una década en formalización minera artesanal
- Perspectiva LATAM: Desafío común en minería artesanal: transición entre informalidad total e ilegalidad
- Riesgo político: Consultor Iván Arenas advierte potencial conflicto social de magnitud si no hay solución legislativa
| Tipo de regulación | Ley MAPE (Minería Artesanal y de Pequeña Escala) |
| Entidad | Congreso de Perú, Gobierno de Perú |
| Vigencia | Próxima prórroga de REINFO en riesgo |
Perú lleva más de una década intentando formalizar a sus mineros artesanales y de pequeña escala sin lograrlo del todo. La propuesta de Ley MAPE que hoy debate el Congreso es, en ese sentido, otro intento de resolver por la vía legislativa lo que la administración ha fallado en resolver por la vía operativa. Esta vez, sin embargo, el contexto político hace que el fracaso tenga un costo más alto: más de 31,000 mineros inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) están próximos a quedar en un limbo legal que, según el consultor Iván Arenas, tiene el potencial de detonar un nuevo conflicto social de magnitud.
El REINFO al límite: 31,000 mineros y un plazo que vence
El REINFO nació como una solución transitoria. Fue creado para contener temporalmente a miles de operadores informales mientras avanzaban en los trámites de formalización. Pero “temporal” en el Perú minero se ha vuelto una categoría elástica: el registro ha sido prorrogado en múltiples ocasiones sin que la tasa de formalización efectiva muestre avances proporcionales al tamaño del padrón.
Hoy, con el vencimiento del plazo vigente en el horizonte, el gobierno y el Congreso enfrentan una disyuntiva sin salida cómoda. Si no se aprueba una prórroga o un nuevo régimen, decenas de miles de operadores quedan automáticamente al margen de la ley — lo que en la práctica no los detiene, sino que los empuja a operar de forma completamente ilegal, sin ningún mecanismo de monitoreo, tributación o control ambiental. Si se aprueba una extensión sin condiciones, se manda la señal de que incumplir los requisitos de formalización no tiene consecuencia real.
La propuesta de Ley MAPE busca romper ese dilema con un régimen de consolidación que otorgaría 18 meses adicionales para completar el proceso de formalización. Arenas considera que esa ventana, bien estructurada, puede evitar la movilización de los mineros artesanales que históricamente ha paralizado corredores logísticos y presionado con bloqueos en regiones como Puno, Madre de Dios y Arequipa.
Qué cambia con la Ley MAPE: el régimen de consolidación en detalle
El núcleo de la propuesta es crear una categoría intermedia entre la informalidad y la formalidad plena. El régimen de consolidación permitiría que los mineros inscritos en el REINFO accedan a un estatus provisional durante 18 meses, período en el que deberán cumplir etapas escalonadas de requisitos técnicos, ambientales y legales.
La lógica es gradualista. En lugar de exigir el cumplimiento simultáneo de todos los requisitos — lo que históricamente ha sido el cuello de botella — la propuesta plantea hitos parciales verificables. Un minero artesanal en Madre de Dios no enfrenta las mismas condiciones de acceso a servicios técnicos o capacidad administrativa que un pequeño productor en Arequipa con una operación más estructurada. El régimen de consolidación reconoce esa heterogeneidad, al menos en teoría.
Lo que la propuesta no resuelve del todo, según el propio análisis de Arenas, es el problema de fondo: la formalización minera en Perú no fracasa por falta de tiempo, sino por falta de acompañamiento institucional efectivo. El Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y los gobiernos regionales no han tenido capacidad de absorber la demanda de asistencia técnica, certificaciones ambientales y resolución de conflictos de titularidad que requiere un proceso de esta escala. Dar 18 meses más sin resolver esa capacidad operativa puede simplemente posponer el problema.
El cálculo político: por qué el Congreso tiene urgencia
El contexto político peruano hace que el cálculo legislativo sea más urgente que el técnico. El país lleva seis años con una inestabilidad presidencial que ha erosionado la capacidad del Ejecutivo de gestionar conflictos sociales de largo aliento. Las movilizaciones de mineros artesanales — especialmente las de Puno y el sur del país — han demostrado una capacidad de disrupción que trasciende al sector: bloquean el Corredor Minero del Sur, afectan el abastecimiento de comunidades y generan presión mediática que ningún gobierno ha podido ignorar.
La presidenta Dina Boluarte llega a este debate con un margen de gobernabilidad estrecho y con la memoria fresca de los conflictos de 2022 y 2023 que costaron vidas y paralizaron operaciones en varias regiones. Dejar vencer el REINFO sin alternativa equivale a generar una crisis social predecible, evitable y políticamente inaceptable en un año con presiones electorales en el radar.
Pero el Congreso también tiene sus propios incentivos. Varios legisladores de regiones productoras — Puno, Madre de Dios, La Libertad — tienen vínculos directos con comunidades de mineros artesanales. Aprobar una prórroga generosa tiene costo político bajo y retorno electoral alto en sus circunscripciones. El riesgo está en que esa lógica produce leyes electoralmente convenientes pero técnicamente huecas.
El costo de la informalidad que nadie cuantifica bien
La minería artesanal e informal en Perú no es una nota al pie del sector. La minería ilegal e informal de oro en Madre de Dios y La Libertad mueve volúmenes que algunos estimados oficiales sitúan entre 15 y 20 toneladas anuales — producción que no paga regalías, no tributa y no reporta impacto ambiental. El daño acumulado en ecosistemas críticos, especialmente en la Amazonía peruana, ya supera cualquier beneficio tributario que el Estado podría haber captado si esos operadores hubieran estado formalizados.
El argumento de fondo que sostiene iniciativas como la Ley MAPE es que la formalización, incluso parcial, genera información, genera tributación mínima y genera un punto de contacto regulatorio que permite actuar. Un minero artesanal que firma con el Estado — aunque sea bajo un régimen transitorio — puede ser fiscalizado, multado, asistido técnicamente e integrado gradualmente al sistema. Uno que opera completamente al margen no existe para ningún propósito institucional.
Eso es cierto. El problema es que Perú lleva más de diez años aplicando esa lógica y el padrón de mineros formalizados efectivamente — es decir, con todos los requisitos cumplidos y operando bajo título minero propio o contrato de explotación vigente — sigue siendo una fracción pequeña del universo REINFO. La proporcionalidad entre esfuerzo legislativo y resultado operativo está en cuestión.
Impacto en la inversión formal y en la seguridad jurídica del sector
Para los operadores mineros medianos y grandes, la discusión sobre la Ley MAPE no es un tema de otro universo. Los conflictos sociales protagonizados por mineros artesanales afectan directamente la logística de proyectos formales, el acceso a comunidades en zonas de influencia y la imagen país que los inversionistas institucionales evalúan desde Toronto o Melbourne.
Las Bambas ha sido el caso más visible: el corredor vial que conecta la mina con el puerto de Matarani ha sido bloqueado docenas de veces en los últimos años, con pérdidas operativas que MMG ha cuantificado en cientos de millones de dólares. No todos esos bloqueos son protagonizados por mineros artesanales, pero la acumulación de conflictos en el mismo espacio geográfico crea una percepción de ingobernabilidad que frena nuevas decisiones de inversión.
Si la Ley MAPE logra reducir la presión social en regiones clave durante los próximos 18 meses — que coinciden con un ciclo de precios del cobre y el oro que sigue siendo favorable — podría contribuir a desbloquear parte de los US$53,000 millones en cartera de proyectos que Perú lleva años sin poder ejecutar. Pero esa contribución depende de que el régimen de consolidación sea efectivo, no solo declarativo.
La prueba real no será la aprobación de la ley. Será la cantidad de mineros del REINFO que a los 18 meses hayan cumplido los hitos del régimen de consolidación. Si esa tasa repite los patrones históricos — bajos y decepcionantes — el siguiente gobierno heredará exactamente el mismo problema, con el mismo número de mineros y con un plazo que, de nuevo, habrá vencido.