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La discusión sobre una nueva Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPE) debería abordar un problema que sigue sin resolverse: el acceso de los pequeños productores a las concesiones mineras. Así lo advierte CooperAcción, que considera que una nueva norma tendrá resultados limitados si no se acompaña de cambios en la Ley General de Minería, vigente desde 1992.
La organización presentó diez tesis para replantear la política de formalización minera en el país. Su diagnóstico apunta a que el debate legislativo se ha centrado en establecer un nuevo marco para la MAPE, pero no contempla las reformas estructurales que exige la transformación de la actividad aurífera y la ocupación del territorio.
La propuesta del Ejecutivo incluye un régimen temporal de consolidación dirigido a determinados inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), cuyo plazo vence el 31 de diciembre de 2026. Además, plantea crear una entidad especializada para conducir este proceso.
Sin embargo, para CooperAcción, estas medidas no atacan las condiciones que mantienen a miles de pequeños productores sin espacios propios para desarrollar sus actividades. La dificultad para acceder a terrenos y concesiones continúa siendo una de las principales barreras para obtener contratos de explotación y operar formalmente.
Concesiones mineras: la barrera que persiste para la formalización
El Perú cuenta con aproximadamente 22 millones de hectáreas concesionadas. Esta situación reduce las posibilidades de los pequeños operadores de encontrar áreas disponibles para desarrollar sus actividades, según el análisis de CooperAcción.
El proyecto de Ley MAPE busca incentivar a los titulares de concesiones para que celebren contratos de explotación con mineros artesanales y de pequeña escala. Para ello, contempla beneficios como menores pagos por derechos de vigencia y exoneraciones de penalidades.
La organización considera que estos incentivos no garantizan que los concesionarios faciliten el acceso a sus derechos mineros. En la práctica, los productores seguirían dependiendo de la decisión de terceros para conseguir un espacio donde trabajar.
Tampoco se plantean cambios en las condiciones que permiten mantener las concesiones durante largos periodos ni mecanismos que aseguren una mayor disponibilidad de estas áreas para los pequeños operadores.
De acuerdo con las cifras presentadas por CooperAcción, de las 22 millones de hectáreas concesionadas, alrededor de tres millones tienen algún uso relacionado con prospección, exploración, explotación, plantas de beneficio o cierre de minas.
Ante ello, la organización propone abrir espacios de negociación para que una parte de estas áreas pueda ser utilizada por productores dispuestos a cumplir las obligaciones ambientales, sociales y tributarias.
Más productores de oro y una regulación que no se adapta
La expansión de la actividad aurífera también forma parte del diagnóstico. CooperAcción señala que el número de productores de oro registrados pasó de 39 a más de 300 desde comienzos del siglo XXI.
A este crecimiento se suma un cambio en la distribución de la producción. La participación de los cuatro principales productores disminuyó de casi 80% en 2005 a 31.1% en 2024.
Para la organización, estas cifras muestran que el sector ha experimentado una transformación importante, pero el marco normativo y las instituciones no han respondido a esa nueva estructura productiva.
Las diferencias también se observan en el territorio. En las zonas andinas, los conflictos giran principalmente alrededor del acceso a las concesiones, la superficie y el reparto de beneficios. En la Amazonía, los problemas incluyen el avance de la minería aluvial mecanizada, la deforestación, la contaminación por mercurio y la presencia de organizaciones criminales.
CooperAcción sostiene que la pequeña minería y la minería artesanal, tanto formal como informal e ilegal, han adquirido un peso central en la producción nacional de oro. Por ello, plantea que la legislación debe reconocer las distintas realidades que existen detrás de estas actividades.
Formalización minera: las limitaciones del Reinfo
El desempeño del Reinfo es otro de los aspectos cuestionados en las diez tesis. Según CooperAcción, este mecanismo no consiguió establecer una ruta que permita a los pequeños productores completar efectivamente su formalización.
En ese contexto, propone implementar procedimientos diferenciados según las características de cada operación, el nivel de organización de los mineros y las condiciones particulares de los territorios donde trabajan.
El planteamiento también contempla reforzar la fiscalización, la protección ambiental, la seguridad y el acceso a servicios básicos. A ello se suma la necesidad de establecer una distinción clara entre los productores que buscan incorporarse a la legalidad y las redes criminales relacionadas con el lavado de activos, la trata de personas, el tráfico de insumos y el control violento de territorios mineros.
El diagnóstico de CooperAcción apunta, en suma, a que la formalización no depende exclusivamente de una nueva ley o de ampliar los plazos del Reinfo. También exige revisar el sistema de concesiones y corregir las barreras económicas, legales e institucionales que impiden a los pequeños productores desarrollar sus actividades dentro de la formalidad.
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